Zvonka Pangerc Pahernik

Financement de l’éducation des jeunes et des adultes en Slovénie: mesures d’encouragement et obstacles

 

Introduction

Avec la crise financière et socio-économique générale, l’éducation des adultes en Slovénie est actuellement confrontée à des difficultés. En dépit de la valeur élevée de l’indicateur de l’UE1 relatif à la participation de la population âgée de 25 à 64 ans à des actions de formation tout au long de la vie (éducation et formation formelle, non formelle et informelle) qui place la Slovénie en sixième position au niveau européen et en première position au niveau des jeunes États membres, les professionnels de l’éducation des adultes ont tenté d’attirer l’attention sur les problèmes structurels qui se cachent derrière ces résultats positifs. D’autant que ces résultats transmettent un message erroné aux décideurs politiques, à savoir que le secteur n’aurait apparemment pas besoin de mesures d’encouragement immédiates, en particulier au niveau financier. En réalité, l’éducation des adultes est confrontée à des défis divers qui demandent des efforts conjoints de la part de toutes les parties prenantes. Avant d’analyser plus en profondeur la situation actuelle, revenons vingt ans et plus en arrière pour voir ce que nous pouvons apprendre du passé.

La Slovénie est un petit pays d’Europe centrale (superficie: 20 273 km², environ 2 millions d’habitants) situé en bordure de la péninsule des Balkans. Autrefois membre de l’Empire austro-hongrois, puis l’un des six États de la République fédérale socialiste de Yougoslavie après 1945, la Slovénie s’est vue reconnaître son indépendance légitime par la communauté internationale en 1991. Le pays a rapidement procédé à la transformation de son système politique, social et économique, passant de la dictature politique unipartite et de l’autogestion sociale à la démocratie parlementaire et à l’économie de marché. En fait, le processus de transition effectué à la fin des années 80 s’est soldé par les premières élections parlementaires libres en 1989 et s’est poursuivi dans les années 90.

L’éducation des adultes en Slovénie dans les années 80

Les efforts en faveur de la libération politique, économique et culturelle du pays ont sans aucun doute influencé les processus dans le domaine de l’éducation des adultes (EA). Il est intéressant de constater que dans les années 80, la situation dans ce secteur était assez paradoxale: d’un côté, les documents stratégiques sur le déve-loppement socio-économique envisageant un développement rapide de ce jeune pays met-taient l’accent sur les besoins en capital humain mieux instruit. Il était clair que cet objectif ne pouvait pas être atteint avec suffisamment de rapidité et d’efficience si l’on se bornait à améliorer le système éducatif des enfants et des jeunes. L’importance de l’éducation des adultes fut donc reconnue, l’accent fut mis sur le besoin d’offres adéquates.

De l’autre côté, après une période relative-ment florissante durant laquelle l’éducation des adultes est devenue un domaine indépendant principalement orienté vers la formation pro-fessionnelle et l’éducation socio-politique en faveur de l’autogestion, le secteur a traversé une grave crise, due en majeure partie à deux orientations idéologiques regrettables:

  • le «système éducatif axé sur la carrière professionnelle», qui a relié l’éducation des enfants et des jeunes, et l’éducation des adultes; en pratique, l’éducation des adultes est devenue une sorte de parent pauvre de l’éducation des jeunes, très scolaire et donc moins attrayante pour les participants; durant toute cette période, le nombre de participants aux activités formelles d’enseignement secondaire pour les adultes a accusé un recul drastique, passant de près de 20 000 personnes à 3 000;
  • la «jonction entre le travail et l’éducation», basée sur la théorie selon laquelle les travailleurs et les employés se chargeraient eux-mêmes d’identifier et de satisfaire leurs besoins éducatifs, le financement étant assuré par les organisations ouvrières et les autres bénéficiaires; l’État fut ainsi dégagé de toute responsabilité à cet égard, l’EA cessa d’être financée à l’aide du budget public et le financement de la part des organisations ouvrières diminua avec la crise économique.

Au regard de ces concepts et des réformes éducatives apparemment progressives, le système d’éducation des adultes slovène était, en théorie, assuré sur le plan financier. En pratique, ce n’était cependant pas le cas: premièrement, le réseau des prestataires de formations pour adultes s’était sérieusement détérioré – les centres de formation, c’est-à-dire les universités «ouvrières» ou «populaires» – n’étaient plus habilités à proposer des formations formelles, les écoles n’avaient pas le savoir-faire nécessaire pour former les adultes, et les centres éducatifs au sein des organisations ouvrières manquaient d’argent. Deuxièmement, les centres spécialisés au niveau national (Association des universités populaires, Unité d’éducation des adultes de l’Institut de l’éducation nationale et Association des centres éducatifs de Slovénie) qui s’étaient chargés de la conceptualisation, du développement et de la mise en œuvre de l’éducation des adultes, furent démantelés, c’est-à-dire qu’on cessa de les financer ou tout au moins, on réduisit fortement leur financement. Bref, le secteur de l’éducation des adultes n’était pas à la hauteur, alors qu’on attendait de lui qu’il réponde aux grands défis qui commençaient à émerger avec l’apparition du nouvel État.

En 1984 cependant, un groupe de professionnels dévoués regroupés au sein de l’Association slovène d’éducation des adultes, en coopération avec des personnes investies de fonctions sociales et politiques, formulèrent un programme à long terme pour développer l’éducation des adultes et commencèrent petit à petit à le mettre en pratique, d’une part à l’aide de recherches sur les concepts et les stratégies d’EA, d’autre part en utilisant des approches pratiques nouvelles.

L’éducation des adultes slovène dans les années 90

L’année 1991 fut une étape très importante, non seulement dans l’histoire de la Slovénie mais aussi pour son secteur d’éducation des adultes. C’est à ce moment que fut publiée «L’Éducation en Slovénie pour le 21e siècle: l’éducation des adultes» (1991), qui pour la première fois en Slovénie, définit l’EA comme un secteur indépendant et jette les fondements professionnels de son développement futur. Cette époque et la première moitié des années 90 sont marquées par une évolution fondamentale dans divers domaines:

  • tout d’abord, le gouvernement slovène a entrepris le versement de fonds spéciaux pour encourager le développement de l’éducation des adultes;
  • le ministère de l’Éducation et des Sports (MES) a initié la préparation d’une loi spéciale sur l’éducation des adultes;
  • une unité spéciale d’éducation des adultes a été mise en place au MES;
  • le ministère du Travail, de la Famille et des Affaires sociales (MTFAS) a créé un poste consultatif pour l’éducation des adultes;
  • le MES a ordonné de jeter les bases d’un Plan directeur d’Éducation des Adultes (Programme national) permettant de définir les programmes et les prestataires particulièrement cruciaux pour le développement de l’EA au niveau national;
  • la faculté des arts de Ljubljana a proposé un cursus indépendant d’éducation des adultes;
  • enfin et surtout, l’Institut slovène d’éducation des adultes (ISEA) a été fondé aux fins de faciliter et de diriger le développement de l’éducation des adultes dans le pays.

Ces développements se sont accompagnés d’un besoin urgent de mesures permettant d’améliorer la structure de l’éducation et les qualifications de la population. Selon les statistiques, près de 50 % de la main d’œuvre et 40 % des employés n’avaient pratiquement aucune qualification formelle en 1991. Vu la demande croissante, la répartition régionale de prestataires et de programmes de formation pour adultes s’est élargie, et a été copieusement complétée par de nombreux prestataires privés.

Pour soutenir le réseau d’éducation des adultes, l’Institut slovène d’éducation des adultes (ISEA) s’est transformé en un organisme de coordination indispensable pour faire le lien entre les intérêts clés des diverses parties prenantes, les pondérer et servir de médiateur auprès des autorités publiques responsables. L’Institut a combiné les arguments professionnels avec les besoins et les opinions des principaux acteurs du secteur, y compris de la société civile, ce qui a permis de promouvoir le développement du système et des pratiques d’éducation des adultes. Les points de vue de l’ISEA ont été étayés par des études comparatives internationales corroborant le besoin de l’intervention de l’État pour assurer des conditions stables et accélérer le développement de l’éducation des adultes à l’aide de diverses mesures et réglementations.

Les bases conceptuelles du développement de l’EA ont été jetées en 1995 avec le «Livre Blanc sur l’Éducation», puis élaborées plus en détail avec la loi-cadre «Organisation et financement de l’Éducation» (1996), qui définit les objectifs de l’ensemble du système éducatif ainsi que les modalités de son organisation et de son finan-cement. Cette même année, un ensemble de cinq lois spéciales a été émis, chacune d’entre elles régulant l’un des sous-systèmes éducatifs en fonction des niveaux et des secteurs éducatifs. L’une d’entre elles, la «loi sur l’éducation des adultes», est la loi générale qui définit l’éducation des adul-tes, confirmant sa position en tant que secteur indépendant et son inclusion dans le système de financement public. Cette loi est à l’origine de l’élaboration du «Plan directeur d’éducation des adultes» destiné au positionnement et au financement des prestations de formation pour adultes, et notamment à l’établissement d’un équilibre entre l’éducation et la formation professionnelle d’une part, l’éducation des adultes générale axée sur les besoins personnels et ceux de la communauté d’autre part.

À la fin des années 90, l’expertise nécessaire à la préparation finale du Plan directeur d’éducation des adultes (PDEA) a été réalisée. Entre temps, l’EA avait été financée par le biais d’appels d’offres ouverts avec le soutien professionnel de l’ISEA conformément à ses efforts axés sur l’introduction de méthodes nouvel-les d’EA, ainsi que d’approches nouvelles dans la programmation des mesures d’EA. Des analyses ayant fait apparaître des écarts défavorisant les catégories de population moins instruites, une attention spéciale a été portée à l’introduction d’innovations dans l’éducation des adultes non formelle. Ces efforts étaient censés contrecarrer l’offre des organismes privés d’EA, qui avaient été très florissants pen-dant la période de transition et qui développaient des programmes éducatifs pour les populations relativement instruites et fortement demandés sur le marché.

2004, année charnière grâce au Plan directeur d’éducation des adultes

L’adoption de la «Résolution sur le Plan directeur d’éducation des adultes jusqu’à 2010 (PDEA)» a sans aucun doute été l’un des succès les plus notoires réalisés dans le secteur de l’éducation des adultes en Slovénie. C’est l’étape finale de la mise en place de la nouvelle politique et des nouvelles pratiques d’éducation des adultes, processus qui a duré pratiquement dix ans et était censé assurer un développement équilibré et stable du secteur.

Avant tout, le PDEA était considéré comme une forte mesure de promotion de l’investissement de la part de toutes les parties prenantes – individus, communautés, entreprises et État. Le Plan était censé faire le lien entre divers acteurs afin de créer un environnement effectif au niveau national. Le PDEA a défini les objectifs (et les critères), les domaines prioritaires, les activités et le montant approximatif des fonds publics destinés à l’EA dans trois domaines:

  • éducation générale non formelle
  • éducation destinée à augmenter la participation à l’éducation formelle
  • éducation et formation axées sur le marché du travail

Il incluait également des activités infrastructurelles telles le développement professionnel des éducateurs d’adultes, les questions concernant la qualité, l’information et l’orientation, les projets de recherche et de développement, les services d’information et de promotion, etc.

Depuis 2005, la mise en application du PDEA et son financement concret ont été définis dans le cadre du Programme annuel d’Éducation des Adultes (PAEA) adopté par le gouvernement et coordonné en amont avec l’organe consultatif du gouvernement, le Conseil d’experts en éducation des adultes (chargé de l’organisation, de la qualité et de l’efficience de l’éducation des adultes). L’organisation ultérieure de l’éducation est définie dans le cadre de plans annuels des organismes prestataires de formations pour adultes conformément aux programmes éducatifs publics validés. Les adultes ont la possibilité de participer à des programmes individuels sur la base d’appels d’offres ouverts.

Depuis que la Slovénie fait partie de l’UE, le Fonds social européen est une source supplémentaire de financement. Ces fonds ont été canalisés vers des projets de développement favorisant surtout les acquis au niveau de l’enseignement supérieur et l’employabilité, l’alphabétisation, la formation des formateurs d’adultes, la qualité, l’information et l’orientation dans le secteur de l’éducation des adultes.

La mise en application du PDEA et des programmes annuels ultérieurs doit être soumise à un suivi et à des analyses approfondies, et faire l’objet d’un rapport auprès du Conseil national. Cependant, vu l’énorme complexité de l’entreprise, les efforts pour mettre en place un système d’information adéquat ne commencent que maintenant à donner des résultats. Les résultats provenant de ce système d’information peuvent soit confirmer, soit infirmer la cohérence de la structure du PDEA, et surtout révéler l’(in)efficience de son application dans la pratique.

La situation actuelle

Le système d’EA et plus particulièrement sa régulation, sa gouvernance et son financement, sont sujets à réflexion en ce qui concerne le montant des fonds, l’efficience de leur utilisation et l’équité en termes de distribution. Contrairement à la relativement bonne performance de l’EA slovène d’après l’UE et certains indicateurs nationaux, un examen plus approfondi révèle plusieurs problèmes structurels provenant (entre autres) d’un financement inadéquat. Le manque de suivi précis, de transparence et de redevabilité du financement de l’EA, son efficience et l’évaluation de son impact font actuellement l’objet d’un débat. Le manque d’infrastructure appropriée représente un obstacle supplémentaire à l’amélioration de la performance du système (de financement) d’EA – le développement et la recherche autonomes et performants devant, à l’origine, être assurés par l’Institut slovène d’éducation des adultes.

L’énumération de toutes les questions actuelles n’entre pas dans le cadre de cet article et nous ne mentionnerons ici que les plus importantes:

  • bien qu’en théorie, l’actuel système semble satisfaisant, il est en réalité consi-déré comme un complément du système éducatif des enfants et des jeunes.
  • Dans son état actuel, la Loi sur l’éducation des adultes ne peut être considérée comme une loi cadre et nécessite d’importants remaniements. Elle est actuellement axée en premier lieu sur l’EA non formelle, alors que d’autres aspects de l’EA, y compris les aspects clés, sont régulés par les lois éducatives mentionnées ci-dessus. Des suggestions ont été soumises au MES, notamment afin d’exiger que le droit des groupes défavorisés en termes d’éducation soit clairement stipulé dans la loi sur l’éducation des adultes, et que les obligations des communautés locales soient contraignantes.
  • Selon Eurostat, les dépenses publiques dans le domaine éducatif se sont mon-tées au total à 6,02 % du PNB slovène en 2003 et à 5,96 % en 2004. Pour des raisons méthodologiques, aucune donnée fiable n’indique le pourcentage que devrait représenter l’EA dans le PNB. Les dernières données datent de 1995 et indiquent que 0,08 % du PNB sont investis dans l’EA, soit seulement 2,2 % du total des fonds publics alloués à l’éducation. On estime qu’en 2007, le pourcentage a encore été loin d’atteindre le montant actuellement pratiqué dans les pays les plus développés de l’UE, soit 1 % du PNB ou 10 % du total des fonds publics alloués à l’éducation. Nous pouvons conclure que l’actuel système de financement n’est toujours pas garant de succès, d’équité ni de qualité. Excepté pour l’éducation de base des adultes, le succès, l’équité et la qualité dépendent plus de la disponibilité des fonds publics que des besoins réels des groupes prioritaires et de la société dans son ensemble; c’est la raison pour laquelle on suggère actuellement un financement fixe et stable du réseau public d’EA.
  • Théoriquement, le financement de l’éducation des adultes est prévu dans le cadre du budget public et des budgets des communautés locales. Néanmoins, bien que la contribution de tous les secteurs publics soit demandée, seuls le ministère de l’Édu-cation et des Sports (principal responsable de l’EA formelle et nonformelle générale) et le ministère du Travail, de la Famille et des Affaires sociales (responsable du financement de l’EA afin d’améliorer l’employabilité) font leur devoir. Au niveau local, on attend des municipalités qu’elles contribuent à la mise en application du PDEA, mais en réalité, la majorité d’entre elles ne soutiennent que l’éducation de base des adultes et se bornent à remplir leur devoir de fondatrices consistant à (co)financer le personnel, les locaux et les coûts d’entretien des centres de formation (universités populaires), ce qui représente moins de 6 % (2006-2007) des revenus des centres d’EA.
  • Durant les quatre dernières années, les fonds du FSE n’ont pas été utilisés à bon escient. Le problème des coûts non éligibles résultant du manque de directives prioritaires claires, de l’absence de paiements anticipés et de longues procédures bureaucratiques, a créé d’importantes difficultés financières. De plus, un montant considérable de fonds du FSE n’a pas été utilisé en temps voulu, de sorte que les contributions nationales liées aux budgets annuels n’ont pas été employées. Les décomptes budgétaires annuels finaux du MES montrent que seuls 54 % des fonds ont été utilisés par ce ministère entre 2005 et 2007.
  • Le réseau de prestataires de mesures d’EA est affaibli: durant la dernière décennie, la part de prestataires privés a considérablement augmenté; ces derniers se sont fortement axés sur le marché et ont proposé avant tout des formations pour la population instruite et aisée, aux dépens du réseau public d’EA (universités populaires créées en premier lieu pour l’éducation des adultes).
  • L’analyse plus approfondie du taux de participation mentionnée au début de cet article montre que les adultes participent généralement à des programmes courts et non-formels qui favorisent le développement professionnel des personnes bénéficiant déjà d’un bon niveau éducatif. Le statut économique et social des moins instruits et des autres groupes défavorisés en matière d’éducation ne s’améliore donc toujours pas.
  • Ces dernières années et en raison de certaines interventions du MES, la position de l’Institut slovène d’éducation des adultes s’est considérablement affaiblie. De plus en plus, il se transforme en institution au service du MES; en outre, vu ses capacités de recherche réduites, son rôle d’initiateur de nouveaux développements et de dialogue entre théorie, pratique et politique, a perdu du terrain.

 

Leçons du passé pouvant être utiles au futur

Depuis plus de deux décennies, le système slovène d’éducation des adultes traverse une crise qui présente certes ses propres symptômes et a ses propres motifs, mais qui fait également partie d’un ensemble qui l’embourbe dans la crise générale financière, socio-économique et culturelle du pays et du monde entier. Une fois de plus, le secteur de l’EA peut et doit faire l’objet des mesures entreprises récemment par le pays afin de maîtriser la difficile situation actuelle.

Nous nommerons ici certains principes directeurs énoncés dans le passé mais perdus en cours de route, et d’autres qui sont nouveaux:

  • il faut maintenir l’approche holistique en EA – intégrative, systématique, globale, équitable, conforme à la perspective de l’apprentissage tout au long de la vie stipulée dans la Stratégie slovène d’éducation tout au long de la vie (2006) qui n’est malheureusement toujours pas mise en application à ce jour;
  • il faut rétablir l’équilibre entre les motifs d’ordre humaniste et les motifs d’ordre économique au sein de l’éducation des adultes, et mettre l’accent sur le rôle que jouent l’apprentissage tout au long de la vie et l’EA dans la mise en œuvre de stratégies nationales de développement au profit du bien-être général;
  • il faut faire une profonde révision de la législation et de la gouvernance en matière d’EA, afin que la première soit appliquée et que la seconde soit plus efficiente. Législation et gouvernance sont les fondements nécessaires à la mise en place de plans de financement adéquats, mais aussi à la coopération et à la coordination entre tous les départements du secteur public;
  • le financement public doit être avant tout axé sur la promotion de l’éducation des groupes de population marginaux et peu qualifiés; la responsabilité doit être attribuée aux autorités nationales, mais aussi aux autorités locales et régionales en émergence;
  • un système clair et transparent de financement public doit garantir des montants suffisants de fonds et assurer qu’ils sont utilisés de manière efficiente et équitable; équitable signifiant moins répartition en parts égales qu’orientation des offres au profit de ceux qui n’ont pas eu de formation initiale suffisante;
  • au sein du réseau d’EA, il est important de porter moins d’attention à l’ «offre» et plus à la «demande» en faisant participer les apprenants à la politique et aux prestations, en disséminant l’information et les services d’orientation, et en promouvant l’EA à des fins de conscientisation, etc. Les médias doivent participer à ces activités de vulgarisation;
  • les travaux de recherche doivent être confiés à une institution nationale spécialisée relativement autonome chargée de la promotion de l’EA, en l’occurrence l’ISEA, et financés de manière adéquate;
  • la coopération internationale, promotrice des échanges de bonnes pratiques, d’autonomisation mutuelle par comparaisons, d’apprentissage par les pairs et de plaidoyer et de lobbying communs, doit être renforcée.

Il est clair que le système slovène d’éducation des adultes a déjà prouvé son aptitude à répondre proactivement aux défis des temps présents et à promouvoir la mise en place d’une société et d’une économie plus performantes. La crise actuelle doit être considérée comme une opportunité qui permettra de corriger certaines erreurs du passé et de prendre un nouveau départ à un niveau professionnel et politique plus élevé.

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Notes

1 Selon le rapport sur les progrès vers les objectifs de Lisbonne en matière d’éducation et de formation – Indicateurs et critères 2008, le taux de participation en Slovénie pour l’année 2007 était de 14,8 % (moyenne européenne: 9,7 %); source: Enquête sur la main d’œuvre en Europe.

 

 

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